Evaluer les réformes fiscales

Un problème clé dans la recherche fiscale est que les informations quantitatives ne sont souvent disponibles que pour les taux d'imposition, pas pour les bases d'imposition. Cet article présente une nouvelle base de données du FMI sur les réformes fiscales publiées, qui utilise des techniques d'exploration de texte pour déduire plusieurs dimensions des réformes fiscales adoptées dans 23 économies avancées et émergentes au cours des quatre dernières décennies. La base de données, qui couvre à la fois les impôts directs et indirects, peut aider à résoudre les pièges méthodologiques bien connus dans la recherche fiscale existante et offre des opportunités pour une nouvelle analyse de la politique fiscale.
En 2016, Laura Kawano et Joel Slemrod ont publié un article important qui critique les études antérieures estimant les courbes de Laffer pour l'impôt sur les sociétés (Kawano et Slemrod 2016). Ces études ont généralement régressé les recettes fiscales des sociétés sur les taux d'imposition des sociétés dans une relation quadratique, puis en ont déduit le taux d'imposition maximisant les recettes. Kawano et Slemrod montrent cependant que ces études ignorent les informations sur les bases d'imposition des sociétés - qui varient systématiquement en fonction des taux - et atténuent ainsi la relation entre les taux d'imposition des sociétés et les recettes fiscales des sociétés. La correction de cette omission fait passer le taux d'imposition maximisant les recettes d'environ 30 % à 50 %.
L'étude de Kawano et Slemrod illustre un problème clé de la recherche fiscale, à savoir que les informations quantitatives ne sont souvent disponibles que pour les taux d'imposition, et non pour les bases d'imposition. Pour remédier à cette faiblesse, des études ont utilisé d'autres indicateurs fiscaux, tels que les paiements d'impôts réalisés, pour mesurer l'effet combiné des taux d'imposition et des bases d'imposition. Par exemple, les études sur la fiscalité et la croissance économique ont généralement utilisé les ratios impôts/PIB comme variable indépendante pour mesurer les charges fiscales. Cependant, ces régressions sont susceptibles de produire des estimations biaisées puisque les ratios impôts/PIB eux-mêmes dépendent de la croissance du PIB.
Pour résoudre ces problèmes méthodologiques, le FMI a développé une nouvelle base de données sur les réformes de la politique fiscale (TPRD) qui a été rendue publique pour la recherche en avril 2018. Elle utilise des techniques d'exploration de texte pour extraire des informations granulaires sur les réformes passées de la politique fiscale dans 23 pays au cours de quatre années. décennies, en utilisant plus de 900 rapports de l'OCDE et 37 000 extraits d'actualités du Bureau international de documentation fiscale (IBFD). Le TPRD rapporte des informations sur les changements de taux et d'assiette d'imposition, les dates d'annonce et de mise en œuvre des réformes, si les mesures sont mises en œuvre sur plusieurs années ou non, si la réforme était majeure ou mineure, et si elles ont été mises en œuvre dans le cadre d'un programme d'assainissement budgétaire.
Le TPRD peut être utilisé pour déduire des tendances systématiques en matière de fiscalité et d'analyse comparative entre les pays. Par exemple, il révèle que les 23 pays ont mis en œuvre, en moyenne, 130 réformes fiscales au cours des dernières décennies, principalement dans les systèmes d'impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés. La France et l'Italie arrivent en tête avec plus de 200 réformes, tandis que le Brésil et la République tchèque ont le nombre le plus bas avec moins de 50 réformes (graphique 1). La majorité des réformes de l'impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés consistaient en des changements d'assiette ; en matière de TVA, la majorité étaient des changements de taux. Le délai moyen entre l'annonce et la mise en œuvre était de 150 jours, mais la variation est importante. Fait intéressant, contrairement à la croyance populaire, les réductions du taux d'imposition des sociétés se sont récemment accompagnées d'un rétrécissement des bases d'imposition des sociétés. Amaglobeli et al (2018) fournissent des informations plus détaillées.
Le TPRD se prête également à résoudre certains problèmes méthodologiques de la recherche fiscale existante et permet aux chercheurs d'analyser de nouvelles questions. Quelques exemples.
Commençons par la fiscalité et la croissance.
Premièrement, la TPRD contient des informations indiquant si des réformes fiscales ont été mises en œuvre au cours des années d'assainissement budgétaire (au cours desquelles la réforme fiscale est plus susceptible d'être sans rapport avec le cycle économique). Cela contourne les problèmes d'endogénéité et est donc plus susceptible d'aboutir à des estimations non biaisées.
Deuxièmement, la TPRD distingue non seulement diverses catégories d'impôts, mais également les modifications du taux d'imposition par rapport à l'assiette fiscale. Ce dernier s'avère important (voir Dabla-Norris et Lima 2018). En effet, lorsqu'elles sont normalisées pour le même impact budgétaire, les hausses de taux sont associées à des effets négatifs nettement plus importants sur la croissance à long terme (à la fois de la production et de l'emploi) par rapport aux réformes d'élargissement de l'assiette fiscale. De plus, les multiplicateurs fiscaux à court terme s'avèrent nettement plus importants s'ils sont déterminés par des modifications des taux d'imposition par rapport aux modifications des bases d'imposition.
Un autre exemple est la concurrence fiscale stratégique. Plusieurs études antérieures avaient estimé les fonctions de réaction budgétaire en régressant le taux d'imposition d'un pays sur une moyenne pondérée des taux d'autres pays - en utilisant des variables instrumentales pour résoudre les problèmes d'endogénéité. La TPRD permet d'enrichir cette analyse de plusieurs manières, comme le montrent Hébous et al. (2018):
en examinant comment les pays réagissent aux annonces et aux mises en œuvre ;
en explorant l'importance du contrôle des modifications de l'assiette fiscale ; et
en examinant si les pays se concurrencent également en utilisant leurs assiettes fiscales.
De nombreuses autres questions fiscales peuvent également être traitées à l'aide de la TPRD, dont certaines sont actuellement explorées par les services du FMI. Par exemple, nous prévoyons d'examiner l'économie politique des réformes fiscales : comment les réformes fiscales affectent-elles les élections ? Les élections affectent-elles les annonces, les mises en œuvre et les annulations de réformes ? Nous analysons également si les réformes fiscales uniques ont des implications différentes des paquets de réformes fiscales ; et nous examinons les effets spécifiques des réformes fiscales pendant les crises économiques.